Député (UDI) de la Marne. En 1979, en tant que rapporteur de la Cour des comptes, Charles de Courson se rend compte de l'ampleur des avantages accordés par Air France et la SNCF aux hauts fonctionnaires et aux élus. Carla Bruni a bénéficié d'un vol gratuit aux frais d'Air France en tant que conjointe d'un ex-président. Ces avantages n'ont plus lieu d'être, selon le député UDI de la Marne.
Le problème soulevé par les syndicats d’Air France vient souligner une longue tradition de passe-droit et de privilèges alloués aux hauts fonctionnaires, aux anciens ministres et aux anciens présidents de la République. Carla Bruni aurait certainement pu se payer un aller-retour pour New York. C'est un abus manifeste.
Ces avantages ne représentent pas des sommes très importantes au regard du budget de l'État, mais elles sont symboliques.
Un homme politique a tenté d’y mettre fin : Jacques Delors. En 1981, il a demandé une étude de tous les privilèges dont bénéficiaient les hauts fonctionnaires, les ministres. En essayant d’y mettre fin, il a échoué. Lorsque j'étais jeune magistrat à la Cour des comptes, son cabinet m’avait appelé car j’avais réalisé une étude sur les facilités tarifaires à la SNCF et Air France.
Des pratiques courantes
Au cours de cette étude, j'ai découvert des avantages étonnants et anormaux à mon sens : nombreux ont été en effet les billets de train et d'avion gratuits distribués aux puissants de ce monde. Chez Air France, j’avais découvert que tous les anciens ministres et leurs conjoints bénéficiaient d’une gratuité à vie s'ils avaient été ministre en charge des transports aériens, ne serait-ce que six mois. André Bettencourt, ministre de l'Industrie et de l'aménagement du territoire, a donc voyagé gratuitement avec son épouse Liliane Bettencourt toute sa vie. Elle en bénéficie toujours.
Pour prouver à quel point ces pratiques étaient courantes, je ne peux que me souvenir que, déjà en 1979, en tant que jeune rapporteur à la Cour des comptes, j’ai reçu dans mon courrier une lettre une carte de circulation gratuite adressée par la SNCF. J’ai été très choqué, j’ai donc préparé une lettre afin de la renvoyer. Avant de l’adresser, je suis allé en discuter avec le contre-rapporteur. Il m'a regardé d’un air désagréable m’expliquant qu’il en avait une lui-même. Plus étonnant : mon courrier avait provoqué de nombreux remous à la SNCF, j’étais le premier à refuser cet avantage et on m'en a parlé longtemps après.
Tous les députés et sénateurs bénéficient d’une carte de circulation qui revient à 2000 ou 3000 euros. Ceux qui ne l’utilisent pas peuvent y renoncer moyennant une indemnité forfaitaire permettant de payer une partie des frais kilométriques. Est-ce que cela n’est pas excessif ? Et pourquoi les conjoints de parlementaires bénéficient-ils de tarifs réduits ?
Cela contribue à une perte des repères des élus et de l’exécutif.
Des avantages longtemps tenus secret
Ce système ne continue que parce que cela a été longtemps tenu secret. Une lettre du Premier ministre du 8 janvier 1985 valant "décision" a déterminé les règles fixant le "statut dans la Nation" des anciens présidents de la République. Ce statut est juridiquement fragile. Elle n’est jamais parue au Journal officiel, c'est René Dosière qui l'a publiée dans son livre "L'argent de l’État".
Concernant les anciens présidents de la République, il n’y a pas de système de retraites clairement défini. Pour pallier cela, ils deviennent de fait membre du conseil constitutionnel. Le poste est honorifique mais plutôt rémunérateur, à hauteur de plus de 10.000 euros.
Pèse aussi l’absence de statut du conjoint du président. Quand Georges Pompidou est mort, sa femme n’avait rien. L'ex-conseiller Michel Charasse m’a expliqué qu’un statut avait donc été créé à la hâte pour les proches d’un président défunt.
Aujourd'hui, il ne faut pas revoir ce système mais tout bonnement le supprimer. C’est au Premier ministre de prendre cette décision et les ministres concernés.
La valeur de ces avantages n'est pas si importante. Cela doit représenter quelques millions d’euros. Mais personne ne l'a jamais calculée évidemment. Ce n’est pas ce qui redressera l'économie de la France non plus. Mais supprimer tous ces avantages serait cependant interprété comme une mesure forte et symbolique dont le pays a besoin en cette période de crise.
Les dérives du financement des agences de l'Etat
Un rapport dénonce le foisonnement des taxes affectées, ces impôts "cachés"
Le Conseil des prélèvements obligatoires, dans un rapport publié jeudi 4 juillet, s'inquiète de la multiplication des taxes affectées, qui ne figurent pas dans le budget général de l'Etat. Ces taxes peuvent représenter jusqu'à 112 milliards d'euros.
Le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) est présidé par le premier président de la Cour des comptes, Didier Migaud. Comme les niches fiscales, les "taxes affectées" – ces recettes fiscales que perçoivent directement un certain nombre d'organismes publics et parapublics – sont coûteuses pour les finances françaises et servent, pour beaucoup, à s'affranchir des contraintes budgétaires. Il est donc urgent de les réformer.
C'est ce qu'a proposé, jeudi 4 juillet, le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), présidé par le premier président de la Cour des comptes, Didier Migaud.
Dans un rapport intitulé "La Fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes", le CPO suggère de procéder en deux étapes. La première consisterait à réintégrer rapidement dans le budget de l'Etat 33 taxes affectées d'un montant total de 2,2 milliards d'euros et de plafonner 127 nouvelles autres taxes.
La deuxième, qui prendrait plus de temps, reviendrait à remplacer par des dotations budgétaires 47 taxes affectées d'un montant total de 20 milliards, parmi lesquelles figurent 32 taxes affectées à des agences et opérateurs de l'Etat, d'un rendement de 5,6 milliards.
Le sujet est sensible. Le volet dépenses du projet de loi de finances (PLF) pour 2014 prévoit de diminuer de 4 % les moyens affectés aux opérateurs : 1,2 milliard rentrerait ainsi dans les caisses de l'Etat, dont 600 millions grâce à une baisse de 1 % des dotations budgétaires et 600 millions grâce à une réduction de 12 % des taxes affectées et autres fonds de roulement.
Parmi les opérateurs de l'Etat, se trouvent des organismes comme le Centre national du cinéma (CNC) – financé par une taxe affectée dont les ressources ont augmenté de 30 % en 2011 –, Voies navigables de France, les agences de l'eau, etc.
Le CPO évalue le nombre total des taxes affectées à 309 en 2011 et leur montant à 112 milliards d'euros (120 milliards en 2013), soit 5,2 % du produit intérieur brut (PIB). C'est colossal.
Sur le champ plus restreint des agences de l'Etat, des organismes professionnels et consulaires (comme les chambres de commerce et d'industrie) et des dispositifs de solidarité nationale pour lequel il avait été saisi par le premier ministre, Jean-Marc Ayrault, le CPO a dénombré, en 2013, 214 taxes bénéficiant à 453 entités d'un rendement de 28 milliards d'euros.
PAS DE CONTRÔLE DU PARLEMENT
Pour les opérateurs de l'Etat, les taxes affectées ont augmenté sous le quinquennat précédent de 25 %, soit 4,5 % par an et bien plus que les dépenses budgétaires de l'Etat (+ 6,1 %, soit 1,2 % par an).
Le même phénomène joue en matière d'emploi : leurs effectifs ont augmenté de 10,4 % entre 2007 et 2012, contre + 4,1 % pour les opérateurs recevant des dotations budgétaires et – 5,8 % pour les effectifs de l'Etat.
Et en ce qui concerne la masse salariale et la rémunération, même constat : la croissance moyenne des dépenses de personnel entre 2008 et 2011 a été de + 17 % pour les agences financées par taxe affectée contre + 10 % pour celles financées par dotations et – 2 % pour le budget général de l'Etat.
De plus, les agences bénéficiant de taxes affectées ont vu leur fond de roulement augmenter de 49 % entre 2006 et 2010. Il s'agit donc d'un mode de financement particulièrement inflationniste.
Circonstance aggravante, la fiscalité affectée échappe au contrôle du Parlement, ce qui "porte non seulement atteinte au fondement de la démocratie parlementaire, mais s'oppose également à la nécessité d'une gestion rigoureuse des deniers publics, particulièrement importante en période de crise budgétaire", relève le CPO.
Ce dernier propose d'ailleurs qu'en attendant la mise en œuvre de la réforme qu'il défend, le Parlement "reprenne le contrôle de ces ressources par leur soumission au principe d'annualité budgétaire". Il pourrait ainsi voter, chaque année avec le budget, la liste des ressources fiscales affectées, ce qui faciliterait le réexamen de leur bien-fondé.
"Du point de vue de la logique budgétaire, le principe d'universalité doit s'imposer, sauf si l'affectation rend le prélèvement plus efficient, soit économiquement, soit du point de vue de la gestion publique", ajoute le Conseil.
Il propose de limiter les cas où les affectations de taxes apparaissent justifiées (quasi-redevances, mutualisation sectorielle, cotisations assurantielles).
Et pour limiter le risque de statu quo, il faudrait prévoir, dès le prochain PLF, d'une part une généralisation du plafonnement, d'autre part une échéance temporelle précise pour la rebudgétisation, insiste l'ancien Conseil des impôts
«Nous sommes conscients qu'il s'agit d'une réforme difficile, qui suscitera des oppositions. Il faut l'étaler dans le temps», explique Didier Migaud, premier président de la Cour des comptes.
Le Conseil des prélèvements obligatoires suggère d'en supprimer certaines et d'en plafonner d'autres.
Aidés par quelques parlementaires, les différents ministres du Budget ont depuis 2009 essayé de reprendre la main sur la gestion des structures parapubliques, ensemble hétéroclite qui va de Météo-France en passant par les musées et les chambres de commerce. Le dernier rapport du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) va leur donner des arguments pour passer à la vitesse supérieure. À la demande du gouvernement, cet organisme lié à la Cour des comptes, et présidé par Didier Migaud, s'est penché sur les 309 «taxes affectées» que perçoivent directement ces organismes et d'autres fonds. La taxe sur les activités polluantes part ainsi à l'Ademe (Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie), la future taxe poids lourd à l'Afitf (Agence de financement des infrastructures de transport de France). Au total, ces taxes devraient rapporter 121 milliards en 2013, une recette considérable.
Surtout, il s'avère que le dynamisme de ces taxes -elles ont augmenté en moyenne de 6,3% par an de 2007 à 2011, contre 1,7% pour les prélèvements ordinaires- a poussé les organismes qui en bénéficient à une gestion dispendieuse. Avec son ton diplomatique habituel, Didier Migaud parle «d'une tendance des bénéficiaires à mener une politique essentiellement pilotée par le niveau des recettes». Le Centre national du cinéma (CNC), qui a vu une de ses taxes grimper de 38% en quelques années et a accumulé une trésorerie de 465 millions, est souvent cité en exemple de ce qu'il ne faut pas faire. Mais les chiffres globaux sont aussi très parlants. De 2007 à 2012, les dépenses des organismes parapublics financés par des taxes affectées ont progressé de 4,5% par an, plus vite que celles de l'État (+1,2%). Leurs effectifs ont grimpé de 10,4% tandis que ceux d'organismes non financés par taxe affectée croissaient de 4,1% et ceux de l'État baissaient de 5,8%.
Films pornos sur Internet
Assises sur de riches ressources fiscales, ces structures ont pu n'en faire qu'à leur tête. Quitte à créer des doublons. «Les agences de l'eau sont aussi censées s'occuper de l'assèchement des zones humides. Mais dans le marais poitevin, l'agence locale a refusé. Et on a créé une agence supplémentaire, l'Établissement public du marais poitevin», critique un auteur du rapport. Bref, ce système des taxes affectées, en plus d'être peu démocratique car il échappe au contrôle du Parlement, a créé un point de fuite de la dépense publique. Autre absurdité: les 29 microtaxes affectées qui coûtent cher à collecter pour un rendement ridicule (moins de 500.000 euros chacune). La palme revient à la «taxe et prélèvements spéciaux au titre des films pornographiques ou d'incitation à la violence» qui rapporte 50.000 euros seulement, leur diffusion passant désormais par Internet!
Depuis 2012, 57 taxes ont été écrêtées: dès qu'elles dépassent un plafond, le surplus part au budget de l'État. Mais cette mesure ne suffit pas selon le CPO. Pour preuve, même élargie, elle ne devrait rapporter que 600 millions à l'État en 2014. Le CPO propose donc une réforme radicale pour les 214 taxes affectées à des organismes liés à l'État (ceux liés à la Sécurité sociale et aux collectivités locales étant traités à part). Il demande que 80 taxes, représentant 22 milliards d'euros, n'aillent plus aux organismes parapublics mais alimentent le budget de l'État. Les structures seraient alors financées par des subventions… que le gouvernement et le Parlement pourraient facilement abaisser. Les autres taxes resteraient affectées mais seraient plafonnées. «Nous sommes conscients qu'il s'agit d'une réforme difficile, qui suscitera des oppositions. Il faut l'étaler dans le temps», explique Didier Migaud. Le CPO a déjà identifié trois dossiers sensibles: le Centre national du cinéma -la ponction de sa trésorerie de 150 millions avait déjà suscité une fronde-, les agences de l'eau et les chambres de commerce et d'industrie.
Décidément audacieux, le CPO propose aussi de supprimer certains organismes, comme le Fonds national de promotion et de communication de l'artisanat (FNPCA). «Nous ne voyons pas pourquoi une taxe publique financerait des actions de promotion de l'artisanat et encore moins financerait l'équipe de France de handball», explique-t-on au CPO .
Ces 112 milliards de taxes qui échappent (presque) à tout contrôle
Parmi les taxes affectées, on retrouve la contribution à l'audiovisuel public qui finance notamment France Télévisions. AFP
Contrairement à ce que beaucoup de contribuables pensent, les taxes et les différents impôts ne servent pas en principe à financer un besoin spécifique comme la lutte contre l'obésité ou la sécurité routière. Tout l'argent prélevé est normalement reversé dans un pot commun. Pot dans lequel pioche l'Etat pour ses dépenses. C'est ce qu'on appelle le principe d'universalité budgétaire et, par voie de conséquence, de non-affectation des recettes. Pourtant, au fil des ans, les gouvernements successifs ont contourné cette règle en affectant des ressources fiscales à d'autres entités que l'Etat.
Le phénomène est désormais loin d'être négligeable. En tout, 309 de ces taxes dérogatoires (à l'exclusion de la CSG, de la CRDS, du forfait social et des impôts affectés aux collectivités locales) ont ainsi été recensées pour l'année 2011 par le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO). Dans un rapport rendu public jeudi 4 juillet ("La fiscalité affectée: constats, enjeux et réformes"), le CPO estime qu'elles représentaient près de 112 milliards d'euros de recettes fiscales cumulées en 2011, soit près de 5,6% du PIB de l'époque. A titre de comparaison, c'est deux fois plus que l'impôt sur le revenu et pratiquement autant que la TVA.
Cela va de la contribution à l'audiovisuel public aux taxes sur les nuisances sonores aéroportuaires en passant par les taxes sur les primes d'assurance automobile. La plupart du temps, les taxes affectées servent à financer les organismes de sécurité sociale (48% des montants collectés en 2011) ou les agences de l'Etat comme le Centre national du cinéma (12% des recettes des taxes affectées).
Des taxes coûteuses à gérer
Or, cela pose plusieurs problèmes de taille. En premier lieu, il existe de nombreuses taxes affectées dont l'assiette apparaît minuscule. On citera notamment la taxe sur les prémix, ces boissons alcoolisées mélangées avec du soda, qui a rapporté moins de 500.000 euros en 2013! Et la gestion de ces "micro-taxes" est onéreuse car elle implique des coûts de recouvrement importants par rapport au montant des recettes. Dit autrement, leur rendement est parfois très faible.
Ces recettes fiscales augmentent en outre rapidement par rapport aux autres recettes de l'Etat. De 84 milliards d'euros en 2007, elles devraient passer à plus de 120 milliards d'euros cette année. Leur croissance est même quatre fois plus importante que l'ensemble des prélèvements obligatoires (+27,6% contre +7% de 2007 à 2011). Ce qui pousse les entités qui en bénéficient à adopter une gestion budgétaire peu rigoureuse voire déconnectée de leurs besoins réels. Didier Migaud, premier président de la Cour des comptes, qui a présenté le rapport, a mis les pieds dans le plat, parlant clairement d'un "encouragement à la dépense".
Aussi, entre 2007 et 2012, le Conseil des prélèvement obligatoires a constaté que les opérateurs de l'Etat qui bénéficient de taxes affectées ont vu leurs effectifs gonfler de 10,4%, contre une augmentation de 4,1% pour les opérateurs qui ne disposent pas de ces financements et un recul de 5,8% parmi les personnels de l'Etat. La croissance de la masse salariale a suivi la même trajectoire : +14% par tête entre 2008 et 2011, contre +9% par tête dans le Budget général de l'Etat.
Un faible contrôle des députés
Un phénomène d'autant plus grave que les taxes affectées échappent en partie au contrôle du Parlement et laissent les coudées franches à leurs bénéficiaires. Après avoir voté ces dernières, les députés ne peuvent pas minorer directement les recettes des bénéficiaires. Ou alors, il est nécessaire de les compenser financièrement. Aucun ajustement budgétaire en cours d'année n'est par ailleurs possible, contrairement à ce qui relève des dotations de l'Etat. L'encadrement budgétaire a certes fait quelques progrès. Le plafonnement des taxes affectées à des opérateurs est ainsi inscrit dans la charte de budgétisation pour la période 2012-2017. Mais cet encadrement est encore largement perfectible.
D'autre part, l'Etat semble avoir aussi les plus grandes difficultés à exercer sa tutelle sur les organismes bénéficiaires de ces taxes. Ainsi, 40% seulement des opérateurs de l'Etat disposaient en 2012 d'un contrat de performance avec leur autorité de tutelle.
Pour rationaliser cette fiscalité parallèle, le Conseil des prélèvements obligatoires suggère un contrôle budgétaire systématique de ces taxes affectées et la généralisation du plafonnement de leurs recettes. Le CPO estime également que certaines "micro-taxes" devraient être purement et simplement supprimées. Il préconise également de réintégrer au budget général de l'Etat, à moyen terme, près de 80 de ces taxes et de les remplacer par des dotations budgétaires. Enfin, pour éviter qu'elles ne se multiplient progressivement à l'avenir, le CPO souhaite modifier la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) pour "mieux encadrer les affectations externes au budget général".
Pas sûr cependant que les recommandations du Conseil soient reprises à leur compte par les autorités. Car c'est par ce mécanisme alambiqué que le pouvoir a pu contourner les contraintes budgétaires ces dernières années. En effet, les gouvernements successifs peuvent afficher une maîtrise des dépenses au niveau du budget général, tout en augmentant les taxes affectées. Celles-ci, assimilées à des recettes, ne sont pas prises en compte dans les normes de dépenses retenues. Aussi, au lieu d'augmenter le budget de l'Etat puis de reverser des dotations aux agences concernées, l'exécutif a préféré sortir artificiellement ces dépenses supplémentaires du budget général en créant des taxes affectées, facilitant ainsi le respect des engagements budgétaires de l'Etat.
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Contrairement à ce que pensent beaucoup de contribuables, tous les impôts ne servent pas à financer que l'Etat ou les collectivités locales. Il existe ainsi une catégorie, appelée taxes affectées, dont les produits bénéficient à certaines entités, dont des agences, des chambres consulaires, ou encore des fonds de péréquation ou de solidarité nationale.
Ces taxes, aux contours extrêmement flous, ne sont de surcroît pas comptabilisées dans le budget général de l'Etat.
Ce dernier point inquiète plus particulièrement le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), qui est rattaché à la Cour des comptes. Dans un rapport publié le jeudi 4 juillet, il estime ainsi que "le recours à la fiscalité affectée s’explique généralement par le souhait de contourner les contraintes budgétaires".
Une volonté de contourner les contraintes
Selon le CPO, l'Etat chercherait ainsi à "débudgétiser" certains dépenses en les remplaçant par ces taxes affectées. Les taxes étant des ressources, elles ne sont pas considérées comme des dépenses, ce qui leur permet d'échapper aux règles très strictes encadrant les crédits du budget général.
"Dès lors, le financement des agences par des taxes plutôt que par des dotations budgétaires (...) permet de mieux respecter les engagements budgétaires", écrit le CPO.
Cet artifice comptable a favorisé l'explosion de ces taxes affectées. En retenant un périmètre large, le CPO a recensé, en 2011, pas moins de 309 taxes affectées d’un rendement agrégé de 112 milliards d'euros (soit 5,2 % du PIB et 13 % des prélèvements obligatoires).
Entre 2007 et 2011, les taxes affectées ont augmenté de 27,6%, soit près de quatre fois plus que l'ensemble des prélèvements obligatoires.
Des dommages collatéraux
Le problème est que le développement de cette fiscalité atypique ne se fait pas sans dommages collatéraux. Le CPO relève que ces "taxes sont coûteuses pour les finances publiques compte tenu de la difficulté à maîtriser leur évolution".
Pour faire simple, les bénéficiaires de ces taxes sont plus dépensiers que ceux recevant les dotations de l'Etat. Entre 2007 et 2011, les dépenses des premiers ont ainsi augmenté de +4,5% contre +1,2% pour les seconds.
Par ailleurs, le foisonnement de ces taxes peut,selon le CPO, perturber certains équilibres concurrentiels au sein des secteurs concernés (agriculture, transports, industrie pharmaceutique, secteur financier).
"Rebudgétiser" une partie de ces taxes
Pour tenter de remédier à ces travers, le CPO ne propose pas de supprimer de taxes affectées. Mais il suggère d'en "rebudgétiser". Il évoque une première étape qui concernerait 33 taxes de 2,2 milliards d'euros. En même temps, le CPO préconise de plafonner 127 taxes pour 6 milliards d'euros.
Viendrait ensuite une deuxième vague de 47 taxes (représentant 20 milliards d'euros) qui seraient remplacées par des dotations budgétaires. Les autres taxes affectées ne disparaitraient pas, mais seraient toutes plafonnées
From : Charles de Courson , le Monde , NouvelObs , le Figaro ,Challenges
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